（2019年4月23日）

彭吉新

 

国家发展改革委、住房城乡建设部两部委日前发布了《关于推进全过程工程咨询服务的指导意见》（以下简称指导意见），在业内得到了广泛的关注，尤其是各试点企业更为重视。在试点工作中学习好、理解好、把握好《指导意见》，既涉及深入做好试点工作的走向，也涉及对试点工作成效的评价。笔者想就以下几个问题，做一些粗浅的解读，供各试点企业参考，不妥之处，请批评指正。

  

一、如何解读《指导意见》中几个基本概念及互相间的关系

在业内人士耳熟能详的投资咨询（原工程咨询）、招标代理、勘察设计、工程监理、造价咨询、项目管理等咨询服务业态之外，《指导意见》第一次提出或重申了三大基本概念，也可以称之为三大新业态。但由于这三大基本概念相互关联、相互交叉，且《《指导意见》又未对三大基本概念给与定义，这就难免使人觉得，无论在解读政策的层面，还是在落实政策的层面，都有些纠结或困惑。

 

1、全过程工程咨询。

全过程工程咨询的概念，是国务院办公厅国办发〔2017〕19号文件《关于促进建筑业持续健康发展的意见》第一次在我国提出的新概念，但并未定义该概念。19号文件指出“要培育全过程工程咨询”、“培育全过程工程咨询企业”。

根据这一要求，住建部决定在全国部分省市开展全过程工程咨询的试点工作。这次两部委的《指导意见》不仅重申了“全过程工程咨询”这一概念，而且《指导意见》的主题是“推进全过程工程咨询服务”。在《指导意见》征求意见过程中，不少业内人士曾建议应当对“全过程工程咨询”予以定义。遗憾的是，《指导意见》未予以定义。 

对于一个新的基本概念、新的业态予以准确的定义，有利于明确其发展方向，有利于制定其发展目标，也有利于培育市场需求和市场供给。为此，部分试点省份在试点工作中所制定的“全过程工程咨询服务导则”或“服务指引”，均对“全过程工程咨询”给予了探索性的定义。两部委的《指导意见》暂未对“全过程工程咨询”予以定义，业内虽感遗憾，但可以解读为两部委制定政策的一种慎重。

我省试点企业在试点工作中可依据省住建厅发布的《陕西省全过程工程咨询服务导则（试行）》执行。这里特别需要强调的是，全过程工程咨询必须包括工程建设项目的决策阶段咨询服务。没有决策阶段咨询服务的全过程工程咨询，是一个过程不全的“全过程”！

 

2、投资决策综合性咨询。

投资决策综合性咨询这一概念，是《指导意见》第一次提出的新概念。与投资决策综合性咨询相对应，还提出了综合性工程咨询单位这一概念。由于《指导意见》并未对投资决策综合性咨询及综合性咨询单位明确定义，在实际工作中就可能出现不同的解读。

笔者觉得，对于投资决策综合性咨询这一概念，可从服务内涵与服务提供方式两个角度来解读。从服务内涵的角度，可解读为“新概念、老内涵”。所谓“新概念、老内涵”，大家知道，投资决策咨询，作为工程建设项目投资决策的必经程序，已历经30多年。无论国有投资项目，还是社会投资项目，其决策者在决策过程中，为了实现决策的科学化，一直十分重视投资决策咨询。但明确将“投资决策咨询”称之为“投资决策综合性咨询”，《指导意见》是第一次，故解读为新概念；投资决策咨询服务的内涵，《指导意见》并没有提出实质性的改变或提升，故可以称之为老内涵。从服务提供方式的角度，可解读为“老内涵、新方式”。

所谓“老内涵、新方式”，是讲《指导意见》对咨询服务的提供方式进行了规范，指出了“投资决策综合性咨询服务可由工程咨询单位采取市场合作、委托专业服务牵头提供，或由其会同具备相应资格的服务机构联合提供”，这是一种市场化、系统化、综合性的新型服务提供方式。突出投资决策咨询的市场化、系统化、综合性，有利于解决以往普遍存在的碎片化咨询服务，有利于提高投资决策咨询的服务质量与水平。

 

3、全过程咨询。

全过程咨询这一概念，也是《指导意见》第一次提出的新概念。“全过程咨询”与“全过程工程咨询”这两大概念，是业内外人士都容易混淆的两大概念。两部委在《关于推进全过程工程咨询服务发展的指导意见》中，又提出一个“全过程咨询”的概念，尤其是关于“以工程建设环节为重点推进全过程咨询”的要求，无论其主观愿望是什么，其客观效果无疑是继续维持对工程建设项目从投资决策到项目建设一个完整过程的分割。

《指导意见》既未对上述三大基本概念及其所对应的业态予以定义，也未对其相互之间的关系予以明确。 

笔者觉得，在试点工作中我们可以这样来解读：全工程工程咨询为市场发展的战略方向和战略目标，是当下既要积极培育市场需求，更需要精心打造市场供给能力，大力培育、大力推进的创新型的新业态；而投资决策综合性咨询和全过程咨询，则是对现有投资咨询（原工程咨询）以及勘察设计、招标代理、工程监理、造价咨询、项目管理等业态，在横向对专业性咨询进行整合，在竖向按照工程建设项目的决策与实施两大阶段，带有一定过渡性的两个整合型的新业态。

 

二、《指导意见》对我省深入开展全过程工程咨询试点工作的意义和作用

《指导意见》的发布，对我省正在开展的全过程工程咨询试点工作，必将起到积极的引导和促进作用。具体可从以下几点来解读： 

1、推进全过程工程咨询成为两部委的共识，有利于加大试点工作的力度。

两部委共同发布《指导意见》，共同推进全过程工程咨询服务发展，表明两部门认真贯彻落实国办发〔2017〕19号文件，“培育全过程工程咨询”、“培育全过程工程咨询企业”的共识与决心。大家知道，在国办发〔2017〕19号文件发布后不久，住建部即确定部分省市开展全过程工程咨询试点工作，并公布了一批试点企业，还陆续增加了试点省份，试点工作也取得了一定的成效。现在两部门共同认可了全过程工程咨询这一新的市场需求，共同认可了全过程工程咨询这一创新型新业态，无疑是对试点工作的最充分的肯定与支持，无疑会进一步加大试点工作的力度。

 

2、强调“示范项目的引领作用”与“培育一批全过程工程咨询骨干企业”，有利于增强试点工作的效果。

试点不是做过场，不是摆花架子，而是要通过不断探索，总结出可操作、可复制、可实实在在为工程建设项目提供高质量咨询服务的好经验、好典型，发挥起引领作用。在这里，“示范项目的引领作用”就是培育全过程工程咨询的市场需求，“培育全过程工程咨询骨干企业”就是培育市场的供给能力。推进全过程工程咨询，在目前我们既应看到市场需求不足，更应看到供给能力不足。所谓能力不足，主要是指目前还十分缺乏能够担当全过程工程咨询的复合型人才。

  

3、两部门共同实施优化市场环境，有利于试点企业大胆探索。

推进全过程工程咨询，就是推进建立一种创新型的新业态。犹如任何一种新生事物在成长过程中会遇到阻力、遇到挑战一样，全过程工程咨询的试点工作，也必然会遇到各类问题与麻烦，有两个部门共同为试点保驾护航，无疑会增强试点工作的决心、耐心、恒心与信心。

 

三、我省继续深入开展全过程工程咨询试点工作的几个问题

我省的试点工作在省住建厅指导下正在有序向前推进，日前省住建厅公布了第二批试点单位，试点工作将会在更广的范围继续深入。在认真学习贯彻《指导意见》，深入推进试点工作中应注意解决好以下问题。

1、依据哪种业态来选择试点项目？

《指导意见》提出了“全过程工程咨询”、“投资决策综合性咨询”和“全过程咨询”三种新业态，在试点工作中依据哪种业态选择试点项目，既是试点企业必须面对的问题，也是政府主管部门与行业协会应当高度重视的问题。

笔者觉得，三种新业态中，只有“全过程工程咨询”，才是最需要通过试点，认真探索，不断创新，精心培育的一种创新型的新业态。“投资决策综合性咨询”与“全过程咨询”两种业态，属于对现有投资咨询、勘察设计、招标代理、工程监理、造价咨询、项目管理，进行适度专业性整合即可形成的一种整合型新业态。笔者建议，无论试点企业自行选择试点项目，还是政府相关部门推荐试点项目，都应当依据“全过程工程咨询”这一创新型新业态来选择、确定试点项目。而决不应当以“投资决策综合性咨询”与“全过程咨询”两种整合型新业态来选择试点项目。

 

2、试点项目的试点工作起点放在哪里？ 

“全过程工程咨询”与“全过程咨询”这两种新业态，业内外人士都还处在了解和熟悉的过程之中，往往容易混淆。两大基本概念，两大不同的业态，却仅仅只有“工程”两字之差。《指导意见》明确指出，“鼓励多种形式全过程工程咨询服务模式”，“咨询单位可根据市场需求，从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度，开展跨阶段咨询服务组合”，“鼓励和支持咨询单位创新全过程工程咨询服务模式，为投资者或建设单位提供多样化服务”。这就是告诉我们，选择试点项目的同时，必须选择试点工作的起点。

各试点单位应当站在“全过程工程咨询”这一创新型新业态的高度，以工程建设项目的策划咨询作为试点工作的起点。这里所言项目策划咨询，一般可包括为投资人或建设单位编制或者评估预可行性研究报告、可行性研究报告、设计任务书等咨询服务。项目策划咨询，这才是一个工程项目建设全过程的起点。要想进行全过程工程咨询的试点，试点工作的起点就应当放在这里。

这样的起点，对于多数试点单位必将是一种挑战。我省两批试点企业中，除工程设计企业与部分造价咨询企业或多或少参与过项目策划外，工程监理及项目管理等企业，参与项目策划等投资决策咨询是目前突出的短板。笔者建议，所有试点企业都应当本着“扬长补短”的原则，勇敢地迎接挑战，选择从项目策划咨询开始，作为自己在试点项目试点工作的起点。

3、试点企业如何提供全过程工程咨询的服务清单？

《指导意见》从培育全过程工程咨询市场需求的角度指出，“鼓励多种形式的全过程工程咨询服务市场化发展”，“要从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度，开展跨阶段服务组合或同一阶段不同类型咨询服务组合”，同时又从培育市场供给能力角度指出，全过程工程咨询单位应当“培育综合性多元化服务及系统性问题一站式整合服务能力”。这就告诉全过程工程咨询试点企业，向试点项目提供全过程工程咨询服务清单，两部委既没有划边界、定框框，更没有强制规定应当做什么、不得做什么，这就给了试点企业很宽松的市场环境。

只要你有能力提供（包括和具有相应服务能力的其他咨询单位联合提供）的服务清单，你就大胆地提。在具体操作层面，你既可以参考省住建厅陕建发〔2019〕1007号文件所印发的《陕西省全过程工程咨询服务清单》来提供，也可自行提供。 

 

4、试点企业要不要认真制定试点方案？

第一批试点企业中已有不少企业在开展试点工作以来，陆续制定了企业层面的试点方案和项目层面的试点方案，促进了试点工作的有序进行。

笔者觉得，试点方案对于试点工作至关重要。第一批试点企业还未制定试点方案的，建议抓紧制定，已经制定但不够完善的应当抓紧完善；第二批试点企业应当将制定企业层面的试点方案作为试点工作的起点，并依据企业层面的试点方案抓紧落实试点项目，有了试点项目，再会同项目的投资人或建设单位，共同制定项目层面的试点方案。试点项目的试点方案，试点企业会同委托人共同制定十分重要。

全过程工程咨询这种创新型的新业态，必须由委托方与受托方共同培育，包括共同承担相应的风险，才能促进其顺利发展、健康成长。

 

5、如何评价试点工作的成效？

开展全工程工程咨询试点工作，目的是探索可操作、可复制、可推广的经验，培育全过程工程咨询这种创新型新业态的成长。评价试点工作的成效，不能急功近利，不能浮躁，不是试点项目的多少，也不仅仅是为委托方省了多少投资，更不是试点时间的长短。笔者建议要从三个方面进行评价试点成效：

（1）要出政策。

是否形成了有利于全过程工程咨询这种创新型新业态成长的营商环境，是衡量试点工作成效的第一位指标。

笔者觉得，开展全过程工程咨询试点工作，是试点地区和试点企业的共同使命、共同责任，考核试点工作的成效，既要考核试点企业的作为，又要考核试点地区政府部门的作为。就一定意义上讲，营商环境的优化是全过程工程咨询试点成败的关键。

从试点进展情况看，以下政策性问题亟待解决：

第一、全过程工程咨询作为一种创新型新业态，应当依据《指导意见》关于“放开市场准入，加快咨询服务市场化进程”的要求，淡出行政许可性的市场准入，改由市场需求认可，各执法、执纪机关应当予以支持；

第二、依据《指导意见》关于“鼓励和支持咨询单位创新全过程工程咨询服务模式，为投资者或建设单位提供多样化服务”的要求，且考虑到选择智力咨询服务提供单位，不同于一般的货物采购与工程的施工招标，政府投资项目和国有企业投资项目选择全过程工程咨询单位，应通过竞争性谈判择优确定，而不是程序化的公开招标。招标投标的执法、执纪机关不能简单化地看是否公开招标来评判其对与错； 

第三、服务费用的约定，应当依据《指导意见》关于全过程工程咨询单位“通过为所咨询的工程建设后运行增值来体现其价值，禁止恶意低价竞争行为”的要求，按所提供的服务内涵、服务深度、服务水平，由服务合同约定。政府投资项目和国有企业投资项目，其全过程工程咨询服务合同一旦由双方约定，财政、审计、纪检等执法、执纪机关应当认可。

（2）要出示范项目。

试点工作中能否涌现一批示范项目，是衡量试点工作成效的主要标志。示范项目的经验，必须符合《指导意见》所指出的“从投资决策、工程建设、运营等项目全生命周期角度，开展跨阶段咨询服务组合”的要求，应当是能操作、能复制、能推广的经验。示范项目应当本着“宁缺勿滥”的原则进行培育、总结与推广。

 

（3）要出骨干企业。

《指导意见》指出，“通过示范项目的引领作用，逐步培育一批全过程工程咨询骨干企业”。是否形成了若干家全过程工程咨询骨干企业，是衡量一个地区开展试点工作成效的一项综合性指标，这比培育示范项目需要更长的周期，需要更艰巨的探索，因而不能急功近利。

 

（4）要出服务标准。

《指导意见》指出，“咨询单位要建立自身服务技术标准、管理标准”。是否能够将示范项目的经验，提升为服务标准，既是巩固试点成果的要求，也是试点企业拓展全过程工程咨询的必然选择。试点企业制定服务标准应当站在工程建设项目全生命周期的高度，全面融合、提升现有的投资咨询、工程设计、造价咨询、工程监理、招标代理、项目管理等服务内涵，实现一体化、系统性、一站式服务。